超越工程的工程 ——三峡移民的行政执行分析 (一)内容梗概 1994年12月14日，当今世界上最大的水利枢纽工程——长江三峡工程正式开工。2006年5月20日，三峡大坝全线建成，达到海拔185米设计高程。三峡工程为我国创造了多个世界之最：最大的水电站、最大的泄洪闸、最高难度的升船机等等。其中水库移民总数最多，则成为我国乃至世界公用设施占地过程中政府行政执行的典范。 1．世界之最的库区移民 当三峡水库蓄水至175米正常蓄水位时，水库的水面面积为1084平方千米，水库末端位于江津市的花红堡，水库总长度为662．9千米，水库库岸总长度5 930千米。三峡水库淹没共涉及20个区、县、市，被淹没的陆地面积为632平方千米。 三峡工程涉及土地面积大，建设工期长，涉及的移民数量非常惊人。根据1991年10月下旬至1992年6月上旬水利部长江水利委员会会同四川、湖北两省和有(市)、县完成的20个县(市)的水库淹没线以下的人口测算，两省当时的人口数量共有84．75万人，再加上库区移民从开始到结束长达17年间增加的人口数量，到2009年移民全部搬迁完毕时的规划搬迁人口总计为113万人。 库区这113万人意味着三峡工程占地过程中行政执行的首要目标就是要在17年内将这“百万移民”迁走并妥善安置。非自愿移民本身就是难题，更何况三峡移民工程是一个超过百万人的移民工程，而且是在一个连片贫困地区展开的移民工程。无怪乎有外国首相感叹：“世界上百万人口以下的国家有20几个，百万移民，相当于搬迁一个国家。” 2．行政执行立法先行 就一项从未有现成经验可资借鉴的超大型移民工程而言，如果考虑不周、执行不力，不仅会影响整个三峡工程的进展，而且还将造成很多政治、经济和社会方面的遗留问题。因此，为使百万移民的迁徙顺利获得成功，国务院先从立法和管理层面做出了布置：1993年6月，国务院三峡建委办公室批准了《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲》；同年8月，国务院颁布了《长江三峡工程建设移民条例》；1994年11月，国务院三峡建委批准并以国三峡委发办字[1995]号文件下达《关于批准三峡工程水库移民补偿投资概算总额及切块包干方案的通知》。以上具有法律效力的多项指示和文件下达后，各地区按指挥部的统一要求分四个阶段完成了这一前无古人的壮举。 (1)一期移民迁建安置阶段(1993—1997年)。移民任务按规划的坝前水位90米确定，以保障1997年大江截流的需要。本期淹没涉及三峡库区云阳、奉节、巫山的三座县城，10个集镇，64户工矿企业，直接迁移人口11 355人，其中农业人口2 699人，非农业人口8 656人，房屋566 212平方米。 (2)二期移民迁建安置阶段(1998—2003年)。移民任务按规划的坝前水位135米确定，以保证2003年大坝按时建成蓄水，第一批机组发电。二期水位淹没涉及三峡库区涪陵以下11个区县，搬迁移民449 298人，其中农村移民安置132 967人，平均每年搬迁移民74 883人。搬迁完毕工矿企业416家。建各类房屋1335．93万平方米，其中农村移民住房318．5l万平方米，城集镇移民住房741．28万平方米，工矿企业厂房276．14万平方米。平均每年建房222．66万平方米。修建等级公路383千米。架(铺)设输电线路l 930．40杆千米，通信线路1383．48杆千米，广播线路3 185．01杆千米，复建9座港口和41个集镇码头，并按国家安排对库区文物古迹进行搬迁和保护。 (3)三期移民迁建安置阶段(2004～2006年)。按规划坝前水位156米确定，迁建安置人口30．89万人，复建房屋942万平方米。 (4)四期移民迁建安置阶段(2007—2009年)。按规划坝前水位175米确定，迁建安置18．51万人，复建房屋560．13万平方米。 3．移民安置手段的运用 (1)思想沟通。三峡移民的安置是个巨大的系统工程，没有思想上的沟通恐怕一草一木的挪动都会产生不良影响。所以，说句直白但却不无道理的话即是“思想通则一通百通”。为此，移民工作办与当地政府有关机构做了大量的思想沟通工作。1)组织开展广泛的三峡移民条例教育活动。通过下发通知、印发条例、举办培训班、开辟专栏、深入基层等多种形式，有力地促进了三峡移民条例的贯彻实施。2)组织策划掀起外迁移民高潮及思想沟通活动。库区各级政府和移民部门共组织数千名干部走村人户，与移民同吃同住同劳动，向外迁移民政策，进行思想动员，消除移民思想障碍，解决移民后顾之忧。3)利用媒体，加大新闻舆论。2003年2月14日，中央电视台《东方时空》节目主办的“感动中国一——2002年年度人物”评选活动，将特别贡献奖授予了为国家的百万三峡移民。2003年7月3日，三峡百万移民获得的“感动中国～2002年年度人物”特别贡献奖的奖杯和证书正式被建设中的三峡博物馆收藏。 (2)经济调控。三峡工程改变了以往一次性经济补偿的方式，转而采用开发性移民补偿措施。开发性移民政策的基本内涵是以移民为发展契机，变被动移民为主动移民，既立足于补偿，又着眼于发展，把补偿与发展有机结合，不仅使移民直接分享开发项目的成果，更使库区经济能够实现可持续发展。为了给库区经 济的恢复与重建提供必要的资金，政府安排的三峡工程移民补偿投资达到900亿元，其中有相当一部分用于城镇搬迁、道路、通信、港口、教育等基础设施建设。同时为了支持移民搬迁，国家为三峡工程移民制定了多项扶持措施和优惠政策。具体有：1)建立三峡库区移民后期扶持基金，按照一定比例分配给湖北省、重庆市使用。2003年10月，报经国务院批准，财政部印发了《三峡库区移民后期扶持基金征收使用管理办法》，规定按照每度电4．5厘钱的标准，从三峡电站上网售电收人中提取三峡库区移民后期扶持基金40多亿元，专项用于三峡库区移民生产、生活，改善生产条件和基础设施。经国务院批准，在三峡库区移民后期扶持基金之外，还从三峡电站上网售电收入中每度电再提取0．5厘钱，建立三峡库区移民专项资金，用于解决三峡库区移民特殊困难和突发性灾害。2)建立产业发展基金。中央财政从2004年至2009年6年中，每年从三峡工程建设基金中提取5亿元，共提取30亿元，作为三峡库区产业发展基金，用于库区两个省市的产业发展，改善移民生产、生活条件和基础设施等。3)三峡电站投产后，缴纳税款中留给地方的部分，按照一定比例分配给湖北省、重庆市。4)三峡电站投产后，对三峡库区用电优先安排，库区有水电资源的市县，优先列为农村水电初级电气化县，并对其建设予以扶植。5)移民建房占用的土地，免征耕地占用税。6)安置农村移民开发的土地和新办的企业，依法减免农业税、农业特产税、企业所得税。(3)法律保障。三峡工程移民工作时间长，涉及面广，社会影响大，需要法律服务机构提供全方位的法律服务和法律保障。在具体的实践过程中，参与三峡移民工程建设的单位和三峡工程各级移民管理部门必须聘请律师、基层法律工作者担任法律顾问，以促进依法决策、依法管理，维护国家、集体和公民的合法权益。各施工单位和移民安置地区都建立健全了调解组织，及时排查、调解纠纷，防止民事纠纷、劳动纠纷激化。在三峡移民工程建设和移民安置中签订的土地征用合同，库区道路、房屋建设合同，房屋拆迁补偿合同，移民迁建安置协议，搬迁周转金和补偿使用协议，移民自谋职业的补偿协议，移民项目开发合同等都办理了公证。沿江各公证处与有关部门协同配合，办理与三峡移民工程建设、企业迁建、移民安置、生产生活有其他经济与民事公证。各基层法律服务机构应积极协助公证处，做好移民迁建安置中的协办公证工作。各法律服务机构在为三峡工程移民提供法律服务时，将三峡移民迁建安置问题列入法律援助的范围，为经济困难的移民提供的法律帮助，按法律援助的有关规定减收、免收、缓收服务费等。 资料来源： 1．、：《三峡移民：破解世界级的难题》，载《今日中国》，2003，52(7)； 2．： 《三峡移民安置规划与规划实施之实践》，载《中国三峡建设》，2003(9)； 3．：《重庆市三峡移民及思想政治教育工作的基本做法和成功经验》，载《决策月刊》，2004(9)； 4．皮海峰：《全面建设小康社会与三峡移民工程》，载《社会主义研究》，2004(3)。