影响行政决策的“思想库”经典 (一)内容梗概 “思想库”也有人译为“”或“脑库”，简言之，就是以公共政策为研究对象，以影响政策选择为目标，独立于政府、公司和利益集团之外的非营利机构。在现代西方社会，“思想库”在政府的决策过程中发挥了重要的影响。 美国是“思想库”机制运用较为普遍和纯熟的国家，现以其为例加以说明。 1．美国思想库的分类与机制 “思想库”一词据说出现于第二次世界大战期间的美国，用以指称当时军事人员和文职专家聚集在一起制订战争计划及其他军事战略的安宁环境，以后便为人们所广泛使用，用来称呼那些从事独立的公共政策研究的各种机构。美国的各种思想库在美国国策的酝酿、形成、决策、评估中起着举足轻重的作用。 ◆思想库的类型 目前，美国的思想库有l 600多家。其中既有政府资助兴办的，也有民间出资兴办的；既有从事综合研究的，也有从事专门研究的；既有以对外政策为研究对象的，也有以国内政策为研究对象的。1 600多家中比较活跃的有300多家，其中最有影响力的有对外关系委员会、兰德公司、胡佛研究所、美国企业研究所、布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、和平研究所、传统基金会等等。 美国的思想库按规模可以分为三类。(1)小型思想库。专职研究员只有十几人甚至几人，年度经费一般不超过100万美元，其数量占美政策咨询机构总量的80％。由于规模小，直接影响政府决策的能力有限，但不排除在专门问题上发挥关键作用的可能。(2)中型思想库。人员一般在30～100人之间，年度经费不超过1000万美元。(3)大型思想库。科研人员一般超过100人，年度经费在1 000万美元以上，所在地主要集中在华盛顿，接近政府权力中心。机构设置在华盛顿以外的一般也在华盛顿设有分部或办事机构。美国大中型思想库对美国内外政策制定中的影响十分明显。目前，美国的思想库还在不断发展，对其进行衡量的标准也将随之变化。 ◆思想库的运行机制 美国思想库的运行体制主要体现在两个方面。 (1)筹资机制。美国思想库的经费来源主要有四种：1)书籍出版和学术会议所获收入；2)政府委托研究的合同收入；3)基金会的赠款；4)企业和个人的捐助。美国思想库可享受免交所得税和财产税的优惠。个人和企业对思想库的捐赠也从其应缴纳税额中扣除。如捐物品，以市价计算其价值。研究机构名气越大，在获得捐助方面越有利。美国的思想库有相当一部分资金是募集来的，但捐助者一般不得对思想库的具体研究活动进行干预。 (2)管理体制。高级研究人员是思想库的主体。为了保证研究工作的高效率，美国思想库很重视辅助人员即秘书和研究助手的作用，在人数上辅助人员的比例可能超过研究人员。美国思想库的资产属于社会共有，没有具体的所有者，没有股东，只有出资者。出资者一旦出资，就失去了所出资产的所有权，也不能从资产经营中获利。在其解体时，剩余资产归属接受注册的政府，或经政府同意转移给其他非营利机构。 2．美国思想库的演进思想库在美国的发展大致可以划分为四个时期。 ◆公共政策研究机构起步时期(20世纪初到第二次世界大战前) 美国最早的一批思想库产生于20世纪初，主要有：拉塞尔?塞奇基金会(1907年成立)，卡内基国际和平基金会(1910年成立)，政府研究所(1916年成立，该所1927年与经济研究所及罗伯特?布鲁金斯经济与政府学院合并成为布鲁金斯研究所)，胡佛研究所(1919年成立)，对外关系委员会(1921年成立)。虽然这些机构成立的背景不同，但其共同的目标都是从事长期性的政策研究，其宗旨是努力将科学知识运用于公共政策问题的研究和解决方面。 ◆政府承包人思想库兴起时期(第二次世界大战结束到20世纪60年代) 第二次世界大战期间，由于战争的需要，美国大批拥有专业特长的人员参与了由政府确定和组织的研究工作，为赢得战争的胜利作出了巨大贡献。有鉴于此，美国政府在战后鼓励研究人员通过与其签订合同开展合作研究，使该类思想库异军突起。其中最具代表性的是兰德公司。兰德公司的建立及其迅速产生的重大影响，标志着一种新型思想库的出现。与学术导向型的思想库不同，该类研究机构根据政府有关部门的需要，极为广泛地运用前沿的系统分析和运筹学等方法对军事问题和各种社会问题进行分析，为战后其他研究和开发组织的建立提供了原型和模式。这一时期建立的思想库还有赫德森研究所(1961年成立)、都市研究所(1968年成立)等，其共同的特点为：接受联邦政府和州政府有关部门以及私人公司的委托进行研究。接受委托进行研究的内容涉及各种内外政策，范围十分广泛，从如何处理有毒废料到外层空间部署防御系统等，无所不包。 ◆政治意识形态运动型思想库崛起时期(20世纪70年代到80年代) 与传统的公共政策研究机构不同，政治意识形态运动型思想库具有浓厚的意识形态色彩。它们的首要目标是推销政治主张，向政策制定者灌输它们的思想。传统基金会会长爱德温?福尔纳公开：“我们的作用是努力影响华盛顿的公共政策圈子——首先是国会，其次是行政部门，第三是全国性媒体。”这些思想库既有鲜明的政策、党派和意识形态倾向，又长于兜售之道，力求影响当前的政治或政策辩论。它们有关政策问题的出版物常刻意追求简短精练，清楚明了，以便迅速抓住其影响对象如国会议员等的注意力。 ◆政治家后援型思想库崭露头角时期(20世纪90年代至今) 政治家后援型思想库是美国新一代公共政策研究机构，大都成立于20世纪90年代，一般由具有政治雄心的人物或其支持者、离任后试图进一步推进其政治和意识形态主张的前政府高官等创办。这类思想库中较有代表性的有卡特中心(亚特兰大，1982年成立)、尼克松和平与自由中心(华盛顿，1994年成立)，二者都确立了广泛的研究范畴。从目前情况看，这些思想库更关注的是推政治主张，，尤其感兴趣的是推出或至少是重新包装能给政治家的政纲带来具有可信度的思想，从而使原本由主流政党行使的功能在衰退后让位于这些思想库来填补和承担。 除此之外，在过去一二十年间，美国州一级的思想库不断涌现，构成一个更新的趋势。设在达拉斯的全国政策分析中心成立于1983年，探求国家政策问题的自由市场解决法，20世纪90年代中期年度预算已达300亿美元，并在华盛顿设有办事处。西雅图的发现研究所成立于1991年，旨在探索保守思想的分界面和信息时代。由于新型思想库的迅速崛起，现存的思想库也不得不在一定程度上改弦更张，以适应政治舞台上新的需求和挑战。 3．美国思想库对行政决策的影响思想库对于决策的影响主要表现在以下几个方面。 ◆思想库可以生产思想 出“点子”、造“主义”是思想库最基本的功能，其过程就是通过研究和分析某些事务形成对此有政策主张，并力图使这些主张获得公众的支持和决策者的重视。虽然这些思想短期内在政治上未必可行，但有可能逐渐为决策人所接受，最终获得足够的拥护者，以至立法成规。布鲁金斯研究所的一位领导者畅言：思想库对下一届政府的影响大现政府的影响。所以，思想库一般是长期反复地倡导某种思想主张，以期到一定时候瓜熟蒂落，成为政策或法律，有朝一日被政府采纳。 ◆思想库可以提供政策方案 不同的思想库，不管其规模大小，自己的研究专长。有的思想库所研究的问题范围广泛，内政外交、政治经济无所不及，因而能够对公共政策提出全面的新看法；有的思想库或专注于外交政策，或专注于内政问题，或专注于内政或外交的某个方面，因而一般是在其所擅长的方面提出政策方案。它们往往在总统就任之前或之初，以出书的形式公布本思想库研究人员共同的研究成果，意在对范围广泛的施政问题施加影响。如1980年传统基金会推出的长达1 093页的《领导人的职责》以及布鲁金斯研究所出版的《当务之急》和《经济抉择》。《领导人的职责》曾经成为里根政府人员的一本手册，在80年代产生了重要影响。①胡佛研究所在70年代末和80年代末分别撰写和推出了《80年代的美国》和《90年代的美国》两份长卷，阐述了可供美国选择的内外政策主张。进步政策研究所则在90年代初期为克林顿政府设计了《变革方案》。久而久之，每到总统换届之际，主要思想库特别是与当政者思想倾向一致的智囊组织，无不为新任总统编写长卷，献计献策，从而成为惯例。 ◆思想库可以进行教育传 该种教育传不仅针对普通民众，也面向决策者和社会精英。为此，思想库采取的途径有以下几种：(1)出版书刊。主要思想库每年都出版大量专著、期刊、研究报告、简报，其中很多是政府官员和研究人员的必读刊物。(2)在主流媒体上接受采访、发表评论。举办媒体吹风会。(3)举办各种讲座、报告会和培训班，提供访问学者资助。这些项目通常面对社会各阶层和各行业，尤为重视国会议员、政府官员和军官。这些活动既带有“启蒙”作用，也有助于同政府和各界建立关系网。(4)出席国会听证会、参与政府政策咨询。思想库成员凭借对某些领域的深入研究，在这些场合的发言往往具有一言九鼎的分量。 ◆思想库可以培养和储备人才 首先，思想库可以培养未来的研究人员和决策者。如兰德公司设有自己的研究生院，对外关系委员会有新生代研究员。思想库还为年轻人提供实习项目，使他们有机会结交前辈，进行实践，才干。雄心勃勃的年青一代也大多首选进入思想库学习制定政策提案的技能，继而寻找与政治家合作的机缘，及时表现才华。 其次，思想库可以网罗社会精英。美国的政治、经济、外交等社会资源实际上掌握在少数精英手中，形成了权势集团。思想库通常是这些人物的会聚之所。对外关系委员会就是典型的权势“俱乐部”，3 600名会员几乎囊括了社会各领域的精英人物。 再次，思想库可以充当学界与政界人才的“旋转门”。一方面，思想库将其精锐输送到政府机构任职，由政策分析家变为决策者。如前美国国务卿舒尔茨曾担任兰德公司领导职务，基辛格在对外关系委员会效力多年后出任尼克松总统的国家安全事务助理。另一方面，思想库为四年一届总统选举中的下台官员提供容身之所，“韬光养晦”以待东山再起。如原克林顿政府的部分成员在离开白宫后进入华盛顿思想库，后又成为美国民主党新一任总统的幕僚。通过“旋转门”，学界与政界、思想与权力之间得到通畅的交流，从而有效地保证思想库对政策施加影响。 ◆思想库可以教育公职人员和公众 思想库还赋予自身教育社会和公众的责任。在这方面，思想库夺去了不少曾经由大学及其他组织占领的市场。过去，哈佛大学肯尼迪政治学院一直为新当选的国会议员举办情况介绍班，以使其能够比较快地适应新的、可能十分生疏的工作，尽快进入新的角色。哈佛大学20多年来一直开办这种情况介绍班。但传统基金会借共和党在1994年中期选举中获胜而重掌国会之机，也开始举办这样的迎新情况介绍会，向哈佛大学的计划提出直接挑战，并夺去了很大一部分市场。此外，战略与国际研究中心也建立了过渡项目，帮助行政当局新上任的官员顺利地进入角色。自由派思想库布鲁金斯研究所专门设有公共政策教育中心，举办多种专题研讨班，为公共和私人部门的领导者提供研讨、进修的机会。 4．美国思想库的发展趋势 第一，从事公共政策研究的思想库激增。通称为思想库的政策研究机构的日益增多使得各方争夺研究经费、研究人员和影响力的竞争日趋激烈，同时它们也给思想库的运作、内容和方式带来了很大的变化。 第二，思想库越来越集中于国家的政治中心。不仅多数重要的思想库都设在华盛顿，即使是总部不在华盛顿的重要思想库，如对外关系委员会(纽约)、兰德公司(加州圣莫尼卡)和赫德森研究所(印第安纳波利斯)也都在华盛顿设立了分部或办事处，以图保持其竞争力。 第三，专业化思想库的兴起。其中最有代表性的是弗雷德?伯格斯藤的国际经济研究所(IIE)以及世界观察研究所等。这些成立相对较晚的公共政策研究组织的取向是选择特定的影响对象和集中研究单一的问题。这一趋势是特殊利益集团对国会和行政部门影响日益增强的直接反映，也是对各基金会转向支持高度专门化项目的一种反映。 第四，思想库的政治化取向呈上升之势。具有意识形态和政治倾向以及带有保守派、自由派、自由至上主义、民主党、共和党等标记的思想库不断增多。这一变化自20世纪末以来日渐明显。虽然美国大多数思想库都在标榜自己的独立性，自己的非党派性、非营利性、不偏不倚性，以树立为国家、为社会谋求良好政策的形象。然而，以传统基金会、凯托研究所等为代表的政治意识形态运动型思想库，就公开地带有党派偏见和意识形态色彩，而且此现象还呈现上升之势。 资料来源： 1．西津：《“思想库”的特性与作用》，见百家讲坛，2007—07—29； 2．《让民间思想库成为建设性力量》，载《南方日报》，2007—02—25； 3．《美国思想库对国家政策的影响》，载《专家论坛》，2003(40)。